LAS NACIONES UNIDAS, EL COMERCIO Y EL DESARROLLO

La ONU ha participado muchas veces en las primeras, y difíciles, etapas de la independencia política, en la que la mayoría de las nuevas naciones ha pedido ayuda socioeconómica a gran escala. Las actividades económicas y sociales constituyen en la actualidad la mayor parte del trabajo de la ONU. Más del 85% del presupuesto y del personal se dedican a actividades encuadradas en tres categorías. En primer lugar, el ECOSOC sirve de foro para las amplias conversaciones sobre los problemas económicos y sociales, para la coordinación de los programas de la ONU y de las agencias especializadas. En segundo lugar, como apoyo a ECOSOC y a la Asamblea General, se proporcionan servicios de información e investigación, que corren a cargo de un personal especializado y de grupos especiales de estudio, entre los que se incluyen órganos permanentes de ECOSOC, como son las comisiones de estadística, de población y de derechos humanos. En tercer lugar, la ONU es la responsable de gestionar programas como el PNUD y la UNICEF y de órganos subsidiarios como el UNCTAD, creados para desempeñar responsabilidades específicas aprobadas por la Asamblea General.

También se deben considerar las actividades económicas como parte de todo el sistema de Naciones Unidas, incluidos los órganos subsidiarios, los comités y las agencias especializadas. A su vez, las agencias especializadas pueden ser divididas en dos grupos. Las instituciones financieras (el Fondo Monetario Internacional, FMI, y el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, BIRD, parte del grupo del Banco Mundial) tienen la obligación de conceder préstamos a los estados miembros. El FMI permite a los miembros de la ONU apoyar el valor de sus monedas cubriendo déficit temporales en sus balanzas de pago. El Banco Mundial ayuda a financiar proyectos de desarrollo de largo alcance. Las agencias funcionales —como la UNESCO, la OMS y la FAO— son responsables de la cooperación internacional y de la ayuda técnica dentro de sus campos de competencia.

4.1 Financiación y desarrollo

El primer programa de desarrollo de las Naciones Unidas fue un programa de asistencia técnica, financiado con grandes limitaciones, establecido en 1949. En 1952, sobre todo por iniciativa de estados miembros asiáticos y de Oriente Próximo, un comité de la ONU propuso un Fondo Especial de las Naciones Unidas para el Desarrollo Económico (SUNFED) que proporcionara subvenciones y préstamos a bajo interés para suplir los préstamos condicionados, a un alto interés, accesibles gracias al Banco Mundial. La propuesta del SUNFED fue rechazada por los países industrializados, cuyas aportaciones financieras eran esenciales para el éxito de este fondo especial. Sin embargo, en respuesta a las necesidades económicas cada vez mayores de los países en vías de desarrollo, se estableció en 1960 la Asociación Internacional de Desarrollo (AID) como filial del Banco Mundial, para proporcionar empréstitos a largo plazo y a bajo interés.

Los países industrializados preferían proporcionar ayuda financiera a través del mecanismo del Banco Mundial debido a la diferencia existente en el procedimiento de voto entre la ONU y las instituciones financieras. La ONU se rige por el principio de una nación, un voto, mientras que en las instituciones financieras el voto es valorado en función de las aportaciones monetarias. A medida que países de Asia y África han ido obteniendo su independencia política, las naciones en vías de desarrollo han podido ir ejerciendo cada vez más el control por mayoría en la ONU, de forma reiterada en la Asamblea General. En las instituciones financieras, sin embargo, los países industrializados, en su calidad de principales contribuyentes, conservan la mayoría en lo que al voto se refiere. De esta forma, los países del Tercer Mundo han intentado trasladar una mayor autoridad, en lo relativo a la financiación en asuntos de desarrollo, del Banco Mundial y el FMI, a la ONU, paso al que se han opuesto las principales potencias. Éste es uno de los grandes puntos de discordia que existen entre ambos grupos.

En 1959, se creó un Fondo Especial a modo de versión limitada de la propuesta del SUNFED. Este Fondo Especial se veía restringido a conceder ayudas para la preinversión muy ajustadas que se utilizarían al principio de proyectos más amplios, que podrían en adelante acceder a una financiación más cuantiosa por parte del Banco Mundial, la AID u otras entidades. En 1966, el Fondo Especial y el primer programa de asistencia técnica se fusionaron creando el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). A mediados de la década de 1980, el PNUD estaba realizando más de 5.000 proyectos financiados a través de aportaciones voluntarias de estados miembros.

El PNUD constituye un ejemplo representativo de lo que es una agencia que desarrolla funciones operativas, de financiación y de coordinación. Opera bajo un consejo de gobierno compuesto por 48 estados miembros (21 industrializados y 27 en vías de desarrollo) que se reúne dos veces al año para aprobar nuevos proyectos. Los proyectos del PNUD forman parte de “programas de países”, de una duración de 3 a 5 años, que son elaborados por países receptores y en relación directa con sus planes nacionales de desarrollo. Dichos proyectos son ejecutados por otros departamentos de la ONU o por las agencias especializadas. Los proyectos educativos, por ejemplo, serán ejecutados más tarde por la UNESCO, en tanto que los sanitarios serán incumbencia de la OMS.

Desde la década de 1960, la Asamblea General ha intentado orientar con eficacia los programas de desarrollo estableciendo metas y procedimientos en una serie de programas llamados décadas de desarrollo para las décadas de 1960, 1970 y 1980. Para cada decenio, la Asamblea General aprobaba una resolución concebida con la necesaria amplitud y que servía como conjunto de directrices aplicables en este plazo de tiempo. Uno de los fines principales de tales resoluciones ha sido incrementar, por todas las vías apropiadas, la cantidad de fondos destinados al desarrollo.

4.2 Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo

Los programas para el desarrollo de la ONU forman parte de una red mucho más amplia de ayuda que incluye asimismo programas organizados a escala regional y nacional. Al mismo tiempo, los países en vías de desarrollo deben aportar aún la mayor parte del capital necesario para su crecimiento económico, ya sea a través de la aplicación de una política de ahorro o de beneficios conseguidos gracias a acuerdos con naciones extranjeras. En consecuencia, la ayuda al desarrollo ha dependido cada vez más de las condiciones generales de la economía mundial, sobre todo aquellos factores que determinan que los países en vías de desarrollo participen en el comercio mundial y consigan capital extranjero gracias a la exportación de materias primas y productos manufacturados.

La relación existente entre la ayuda al desarrollo y el comercio fue resaltada de una forma especial en el trabajo realizado en la década de 1950 por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPALC). A principios de la década de 1960, esta conexión era aceptada por la mayoría de los países del Tercer Mundo que, en 1964, tomaron la iniciativa en la Asamblea General de establecer la UNCTAD. Poco antes de la primera sesión de la UNCTAD, 77 naciones en vías de desarrollo elaboraron una declaración de principios, que afirmaba que “el comercio internacional podía convertirse en un elemento más poderoso de avance económico no sólo por la expansión de las exportaciones tradicionales de los países en vías de desarrollo, sino también por el crecimiento de los mercados, lo que contribuiría a una participación en las exportaciones mundiales, con mejores condiciones para el comercio”.

La UNCTAD es un órgano subsidiario de la Asamblea General, y su objetivo es promover el comercio internacional, con el marcado propósito de acelerar la evolución económica en los países de Asia, África y Latinoamérica. Todos los miembros de la ONU pertenecen a la UNCTAD, que se reúne una vez cada cuatro años en una conferencia general. Además de su personal, el grupo permanente incluye un comité de comercio y desarrollo compuesto por miembros que representan de forma proporcional cuatro núcleos de estados: el grupo afroasiático, los estados industrializados con economía de mercado, los países latinoamericanos y las repúblicas de Europa del Este y de la extinta URSS.

En las negociaciones que se desarrollaban en el seno de la UNCTAD o en la Asamblea General, los países afroasiáticos y latinoamericanos constituían por su propia historia y tradición el “Sur”, frente a la postura adoptada por los países industrializados en función de políticas basadas en la economía de mercado, que conformaban el “Norte”. En este diálogo Norte-Sur, fundamentado sobre relaciones económicas mundiales, la URSS y sus aliados participaban sólo de modo marginal. Consecuente con la ideología comunista, la URSS solía aducir que el estado de la economía mundial constituía el fruto de las clásicas condiciones imperialistas, con lo que era responsabilidad de las potencias occidentales compensar a sus antiguas colonias por la explotación a la que se las había sometido. Los términos y protagonistas de este debate han cambiado con el hundimiento del bloque soviético y con el acelerado avance económico de algunas zonas del Sur.

Desde 1964, las actividades de la UNCTAD se han centrado de modo intensivo en reformas de la economía mundial que mejoraran la posición de los países del Tercer Mundo. La primera es el Programa Integrado para las Mercancías (PIM), que conlleva la negociación de acuerdos para garantizar la estabilidad de los precios de las materias primas exportadas por países subdesarrollados. Los descensos repentinos en los precios mundiales del estaño, cobre o café, por ejemplo, pueden reducir de forma drástica los ingresos de países para los que éstas son las únicas materias exportables.

Relacionada con el PIM, es la reforma consistente en el establecimiento de un Fondo Común utilizado para financiar reservas de estas materias, de modo que el suministro mundial pueda así ser regulado para evitar fluctuaciones en los precios. La UNCTAD aboga también por una disminución de las medidas proteccionistas aplicadas a las exportaciones de productos manufacturados procedentes de países en vías de desarrollo. Las principales naciones en materia de comercio a escala mundial han reducido con regularidad sus aranceles con el paso de los años a través de acuerdos elaborados bajo los auspicios del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Estos mecanismos, sin embargo, operan sobre la base de reducciones recíprocas de aranceles, lo que sitúa en una posición de desventaja a las naciones del Tercer Mundo, que sólo se encuentran en una primera fase de industrialización.

Aunque la postura de las principales potencias en lo que respecta a las propuestas de la UNCTAD ha pasado con los años del completo rechazo a una reacia tolerancia, la aplicación real de estas medidas se ha visto frenada a la postre. Los acuerdos realizados sobre materias primas individuales no han asegurado la estabilidad de los precios, el Fondo Común no ha recibido financiación y los gobiernos de muchas naciones industrializadas han sido cada vez más reticentes a la hora de permitir importaciones con un trato preferencial que puedan competir con los productos de sus propias industrias. Como respuesta a todo esto, los países subdesarrollados han lanzado un ataque más fuerte y de mayor contenido político a la estructura de la economía mundial pidiendo un nuevo orden económico internacional.

4.3 El nuevo orden económico internacional

Los elementos de un nuevo orden quedaron plasmados en resoluciones aprobadas en el transcurso de dos sesiones especiales de la Asamblea General que tuvieron lugar en 1974 y 1975. Estas resoluciones estuvieron precedidas, sin embargo, por dos importantes cambios de las condiciones económicas.

El primero consistió en un deterioro general de la economía mundial que se inició a finales de la década de 1960 y continuó hasta bien entrada la de 1970. Desde el fin de la II Guerra Mundial hasta la mitad de la década de 1960, se había producido en la economía mundial un periodo de crecimiento histórico, en particular en las economías de mercado occidentales y en Japón, sometidos al liderazgo de Estados Unidos. El ritmo de crecimiento empezó a disminuir a finales de la década de 1960, cuando Estados Unidos sufrió una serie de déficit en su balanza de pagos, lo que debilitó en un grado considerable tanto su propia economía como la de sus socios comerciales, además de su capacidad para dominar la economía mundial. Esta recesión también afectó a los países subdesarrollados, que dependían de las naciones occidentales no sólo para la ayuda al desarrollo, sino también en su calidad de mercados para las exportaciones y de fuentes de productos acabados, sobre todo en lo relacionado con artículos de tecnología avanzada.

Un segundo cambio comenzó en 1973 con la drástica subida de los precios del petróleo iniciada por los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Creada en un principio en 1960, la OPEP concentra a los principales productores mundiales de petróleo, un grupo de países subdesarrollados del Próximo Oriente, África y Sudamérica que controlaban un recurso crítico para las economías muy industrializadas. La dependencia de éstas de este recurso vital se vio amenazada de forma dramática por el alza de precios en el momento en que la estructura de las relaciones económicas entre las naciones industrializadas estaba cambiando. El éxito de la OPEP proporcionó a las naciones en vías de desarrollo el incentivo necesario para exigir una reestructuración de las relaciones económicas en las que estos países pudieran ejercer una mayor influencia sobre las reglas que gobiernan el comercio internacional.

El Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) quedó plasmado en cuatro resoluciones de la Asamblea General que, tomadas en su conjunto, recogen el propósito histórico de incrementar el nivel de la ayuda financiera con el programa de la UNCTAD, estabilizar los precios de las materias primas y abrir nuevos mercados para los países en vías de desarrollo. Los otros fines del NOEI para las naciones tercermundistas incluyen una búsqueda más intensa de la autosuficiencia, un papel más activo en el FMI y en el Banco Mundial, una mayor participación en el comercio internacional y un mayor grado de industrialización, la protección de sus recursos a través de códigos que gobiernen la conducta de las multinacionales y un paso gradual del modelo de intercambios a otro que refleje de forma más completa la interdependencia de las naciones.

El NOEI representa un conjunto de aspiraciones de largo alcance del llamado Tercer Mundo, que supone un desafío para los intereses más establecidos de las naciones industrializadas. En 1980, la Asamblea General aprobó por votación convocar otra sesión especial para comprobar el progreso que se iba realizando hacia el NOEI y preparar una nueva serie de negociaciones globales en temas económicos. Tras casi un año de conversaciones preliminares, la Asamblea no se puso de acuerdo para determinar una agenda y los procedimientos de una conferencia global, con lo que la sesión especial concluyó sin resultados concretos. Siguen existiendo diferencias importantes en lo que a temas de procedimiento se refiere, incluida la significación de la ONU, en vez del FMI y el Banco Mundial, como foro principal de negociaciones en asuntos financieros. La relevancia de todo el programa del NOEI también está sujeta en la actualidad a revisión, debido a que muchas naciones subdesarrolladas del Arco del Pacífico y de Latinoamérica están experimentando un rápido desarrollo, y al cambio general que se ha producido en la mentalidad económica, que ha pasado a favorecer el libre mercado como fundamental motor del desarrollo.

5 EL PAPEL DE LAS NACIONES UNIDAS

En la actualidad, las Naciones Unidas son a la vez más y menos de lo que los fundadores habían anticipado. Son menos, porque, desde el fin de la II Guerra Mundial hasta el final de la década de 1980, la rivalidad existente entre Estados Unidos y la URSS dejó al descubierto la débil unanimidad de las grandes potencias en temas de paz y seguridad. Son más, porque la rápida desintegración de los imperios coloniales, producida desde la década de 1940 hasta la de 1970, creó un vacío en la estructura de las relaciones internacionales que la ONU, en muchas áreas, pudo y supo ocupar.

Incluso durante el periodo de rivalidad entre las superpotencias, la ONU ayudó a mitigar las tensiones entre el Este y el Oeste. Gracias a sus misiones de paz, por ejemplo, fue capaz de mantener ciertas áreas de tensión fuera del dominio de las grandes potencias. La ONU estableció también varios comités sobre desarme y participó en la negociación de tratados con el fin de prohibir las armas nucleares en el espacio exterior y el desarrollo de las armas químicas. La Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA) ha contribuido a controlar la proliferación de armas nucleares inspeccionando instalaciones nucleares para comprobar su uso. No obstante, se han alcanzado medidas importantes en el tema del control de armas gracias a las negociaciones directas desarrolladas entre las superpotencias. Entre estas medidas se incluyen el Tratado de Prohibición Parcial de Pruebas (1963), el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (1968), las negociaciones sobre Limitación de Armas Estratégicas (SALT) de 1972 y 1979, y los tratados de Reducción de Armas Estratégicas (START) de 1991 y 1993.

Además del envío de fuerzas de paz, la ONU ha tenido un papel más relevante en el tránsito de numerosos países hacia la autodeterminación en algunas áreas conflictivas. Ha sido una tribuna importante en la que estados de independencia tardía han comenzado a tomar parte en las relaciones internacionales, proporcionándoles así la oportunidad de representar sus intereses fuera de su propio entorno, de adherirse a grupos de naciones con intereses parecidos y de escapar de los forzados compromisos de sus antiguos vínculos coloniales. Un problema con el que se enfrenta la ONU en la década de 1990 es la impresión que existe en algunos países occidentales de que se ha convertido en un instrumento de los países subdesarrollados y que, por lo tanto, ya no constituye un foro viable para llevar a cabo negociaciones satisfactorias para naciones más avanzadas en el plano económico.

Muchos problemas globales han sido considerados en una serie de conferencias especiales, celebradas con el patrocinio de las Naciones Unidas, entre las que se encuentran la Conferencia sobre el Entorno Humano (1972), la Conferencia sobre Población Mundial (1974), la Conferencia Mundial del Año Internacional de la Mujer (1975), la Conferencia sobre Asentamientos Humanos, o sobre el Hábitat (1976), la Conferencia sobre la Desertización (1977), la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento (1982) y la Cumbre Mundial para los Niños (1990). En 1992, más de 100 jefes de Estado y de gobierno, la mayor reunión de dirigentes nacionales de la historia, se reunieron en Río de Janeiro (Brasil) para celebrar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, más conocida por los nombres de Cumbre de la Tierra y Cumbre de Río.

La caída del comunismo, que tuvo lugar en Europa del Este y la URSS entre 1989 y 1991, planteó nuevos desafíos y oportunidades para la acción de la ONU. Por una parte, el fin de la rivalidad entre Estados Unidos y la URSS permitía a la ONU asumir un papel más intenso en la búsqueda de soluciones a los conflictos de Camboya, la antigua Yugoslavia, el Sahara Occidental y el golfo Pérsico. Por otra parte, la guerra civil yugoslava y los conflictos étnicos existentes dentro y entre las antiguas repúblicas soviéticas eran sólo ejemplos de la amenaza que la desintegración del que fuera bloque soviético podía representar para la paz y la estabilidad. Cómo afrontar un papel mayor en el mantenimiento de la paz y cómo acomodar la mayor influencia política y económica que habían adquirido Alemania y Japón fueron asimismo desafíos a los que la ONU hubo de enfrentarse en la década de 1990. Después de más de 40 años de debates internacionales, en 1993 se aprobó la creación de un nuevo puesto: el alto comisario para los Derechos Humanos. Nombrado por el secretario general, el comisario es responsable de velar por el respeto mundial a los derechos humanos fundamentales.

El futuro de la Organización pasa por convertirse en el único y auténtico garante de la estabilidad mundial. En este sentido, el Tratado Global de Prohibición de Pruebas Nucleares (aprobado por la Asamblea General el 10 de septiembre de 1996), la II Cumbre de la Tierra (celebrada en junio de 1997 en Nueva York, que acordó la futura creación de una Organización Mundial del Medio Ambiente) y la Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (celebrada en la ciudad japonesa de Kioto en diciembre de 1997, en la que se delimitó un programa mínimo para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los países desarrollados) pueden citarse como sus más recientes actuaciones para fomentar la concordia internacional. Su papel como mediadora en conflictos regionales alterna resultados notables (vigilancia del proceso de paz en Bosnia-Herzegovina o administración provisional de Timor Oriental hasta su total independencia) con muestras de determinada incapacidad. En este último aspecto, habría que señalar el relativo fracaso de la Organización en la región africana de los Grandes Lagos, donde no se pudo salvaguardar la seguridad de los refugiados en las sucesivas crisis de Ruanda (1994) y Zaire (actual República Democrática del Congo, 1996-1997).

Las Naciones Unidas no son un gobierno mundial, sino más bien un instrumento muy flexible mediante el cual las naciones pueden cooperar para solucionar sus mutuos problemas. Que cooperen y utilicen la ONU de forma creativa depende de cómo sus gobiernos y sus pueblos entiendan las relaciones con los demás y de cómo imaginen su lugar en el futuro de la humanidad.